導讀
據了解，數個省财政部門已經開始2020年(nián)的(de)财政決算，不少縣市(shì)的(de)數據在決算之時數字下降的(de)比較厲害，對于财承來說，也意味着分母在縮小。
對于地(dì)方政府來說，未來的(de)選擇不止是PPP，還有(yǒu)EPC\ABO等。
2021年(nián)春天，PPP再次走出新一(yī)波行(xíng)情。
據經濟觀察報了解，由于2021年(nián)監管層對專項債管理(lǐ)趨嚴，以及地(dì)方政府财政困難，地(dì)方政府在選擇投資方式時通常會按照：PPP、EPC之類、專項債依次選擇。按照項目來說，PPP用作大項目，小項目則選擇專項債。
4月9日，一(yī)位中部某省咨詢機(jī)構的(de)人士對經濟觀察報表示：“2021年(nián)初PPP再次興起與地(dì)方财政收支困難有(yǒu)關。因為(wèi)專項債需要地(dì)方政府進行(xíng)資金匹配，變相加重了地(dì)方财政的(de)壓力。所以地(dì)方政府會選擇支出時間更長(cháng)的(de)PPP。其次便是政策性金融機(jī)構的(de)支持力度加大。”
據上述咨詢機(jī)構人士了解，現在國(guó)家政策性金融機(jī)構加大對地(dì)方政府項目融資的(de)支持力度。比如(rú)，農業開發銀行(xíng)側重于對TOT等存量項目的(de)支持，而國(guó)家開發銀行(xíng)側重于BOT類新項目的(de)支持。
PPP即政府與社會資本合作，在過去(qù)的(de)數年(nián)時間形成了一(yī)個投資額十萬億元的(de)市(shì)場。但是自(zì)2017年(nián)開始規範以來，PPP的(de)發展速度逐漸慢了下來。
據上述咨詢機(jī)構人士介紹，這次政策性金融機(jī)構對PPP支持是全方面的(de)。比如(rú)在擔保方面，一(yī)般項目需要全額擔保和(hé)抵押擔保，PPP隻需要增信擔保，即：項目公司的(de)股權比例。股東方提供一(yī)定的(de)增信擔保，當然，地(dì)方政府不提供增信擔保。
這個情況能夠維持多久還未可(kě)知。上述咨詢機(jī)構人士告訴記者，雖然情況出現好轉，但是地(dì)方政府的(de)财政出現了極大的(de)困難，這也意味着财承的(de)縮小。“極有(yǒu)可(kě)能是情況好轉了，卻沒有(yǒu)财承空間了”，他說道(dào)。
财承空間
财承是指，财政承受能力論證指引。
2015年(nián)4月，财政部發布關于印發《政府和(hé)社會資本合作項目财政承受能力論證指引》的(de)通知，提出每一(yī)年(nián)度全部PPP項目需要從預算中安排的(de)支出責任，占一(yī)般公共預算支出比例應當不超過10%。财政承受能力論證的(de)結論分為(wèi)“通過論證”和(hé)“未通過論證”，“未通過論證”的(de)項目，則不宜采用PPP模式。
但是，在2020年(nián)的(de)2月13日，财政部印發《中華人民共和(hé)國(guó)财政部令第103号——财政部關于公布廢止和(hé)失效的(de)财政規章(zhāng)和(hé)規範性文件目錄（第十三批）的(de)決定》（以下簡稱“目錄”），在其失效的(de)财政規範性文件目錄中，财政部關于PPP的(de)三大文件全部在列，分别是關于印發《PPP物有(yǒu)所值評價指引（試行(xíng)）》的(de)通知、關于印發《政府和(hé)社會資本合作項目财政承受能力論證指引》的(de)通知、關于印發《政府和(hé)社會資本合作模式操作指南（試行(xíng)）》的(de)通知。
據經濟觀察報了解，數個省财政部門已經開始2020年(nián)的(de)财政決算，不少縣市(shì)的(de)數據在決算之時數字下降的(de)比較厲害，對于财承來說，也意味着分母在縮小。
一(yī)位地(dì)方政府的(de)投融資人士表示，财承範圍的(de)縮小後，很多縣區PPP财承部分将會超過10%。而且前述有(yǒu)關财承文件已經到時間廢止後續又沒有(yǒu)新文件出台，因此地(dì)方政府的(de)相關領導普遍擔心财承超過上述文件規定，而被問責。
“一(yī)些部門在考慮，是不是可(kě)以将2020年(nián)的(de)數據剔除出去(qù)。畢竟去(qù)年(nián)由于疫情是較為(wèi)特殊的(de)一(yī)年(nián)，數據下降都很明顯，這在統計上也可(kě)以講的(de)通”，他說道(dào)。
但是對于2021年(nián)的(de)财政收入預期，據上述咨詢機(jī)構人士了解地(dì)方政府普遍都有(yǒu)所準備。“預計2021年(nián)數字會比2020年(nián)好看，實際很難過。”
從财政部公布的(de)數據來看，1月~2月，随着經濟持續穩定恢複，以及去(qù)年(nián)同期新冠肺炎疫情影響收入基數較低(dī)，全國(guó)财政收入恢複性增長(cháng)18.7%。
未來趨勢
對于地(dì)方政府來說，未來的(de)選擇不止是PPP，還有(yǒu)EPC\ABO等。
上述地(dì)方政府投融資人士對經濟觀察報表示：“之前發的(de)專項債，使用情況并不好，且由于申請倉促導緻很多手續需要變更，有(yǒu)些甚至要被問責，還要背負利息。另外，一(yī)些專項債項目因為(wèi)地(dì)方政府需要配套資金導緻财政壓力很大，如(rú)果進行(xíng)債貸組合，又很難操作。”
上述投融資人士所說的(de)債貸組合，是指專項債匹配部分項目資金，剩餘部分則需要地(dì)方政府自(zì)身來匹配，通常這部分需要用到銀行(xíng)貸款解決。但從實際情況來看，并不是很樂(yuè)觀，而且這樣操作也一(yī)定程度增加了地(dì)方政府債務。
他對經濟觀察報表示：“現在實際操作中，對于缺口比較大的(de)項目，已經不建議發放專項債。在項目建設方面提出優先PPP，其次才是專項債。這也就是說能用PPP，先把PPP的(de)财承用完，再選擇其他方式，比如(rú)FEPC，最後選擇專項債。
上述地(dì)方政府投融資人士表示，現在的(de)選擇比較多樣化，選擇ABO的(de)比較多，有(yǒu)些地(dì)方政府為(wèi)了避開法律規章(zhāng)的(de)規定，進行(xíng)多次嵌套，比如(rú)ABO+FEPC。ABO是授權（Authorize）—建設（Build）—運營（Operate）。
他對記者舉例：“現在環衛、農村污水處理(lǐ)都可(kě)以做(zuò)特許經營，而且特許經營并沒有(yǒu)限制本級國(guó)有(yǒu)企業進入。這也意味着隻要招标完成，政策性金融機(jī)構能為(wèi)其提供75%~80%的(de)融資，剩下的(de)20%部分可(kě)以讓國(guó)有(yǒu)企業來出，而國(guó)有(yǒu)企業20%的(de)部分則可(kě)以由施工企業來出保證金完成。”
“比如(rú)修個橋，地(dì)方政府沒有(yǒu)錢。可(kě)以先通過平台公司做(zuò)個FEPC，地(dì)方政府在和(hé)國(guó)企或者融資平台做(zuò)個ABO”，上述地(dì)方政府投融資人士說，地(dì)方政府和(hé)國(guó)企之間有(yǒu)多重模式可(kě)以操作。
國(guó)企和(hé)施工單位，大的(de)園區類，賣地(dì)、賣房、賣廠房收入，為(wèi)了投資條例不允許，地(dì)方政府中間在加一(yī)個國(guó)有(yǒu)企業，穿透來看，所有(yǒu)的(de)一(yī)切本質沒有(yǒu)改變。錢還是來自(zì)政府，不過是時間和(hé)空間都被拉長(cháng)了。而且政策性金融機(jī)構對PPP的(de)支持力度也在加大。
據經濟觀察報了解，農發行(xíng)在幾個省較為(wèi)支持存量PPP項目。一(yī)定程度上在幫助地(dì)方政府盤活存量資産，增加流動性。且農發行(xíng)提供的(de)項目并不局限于污水處理(lǐ)等現金流較為(wèi)充裕的(de)項目，還涉及廠房、體育館等。比如(rú)最近某個地(dì)方将河道(dào)治理(lǐ)項目包裝成發電和(hé)灌溉項目，就是從農發行(xíng)貸款10億元。
上述咨詢機(jī)構人士對經濟觀察報表示，現在地(dì)方政府普遍都緊抓政策性金融的(de)寬松機(jī)會，對于沒有(yǒu)渠道(dào)融資或者現金流來源的(de)融資平台，地(dì)方政府給予一(yī)定的(de)資源放到融資平台，然後再去(qù)貸款。地(dì)方政府把一(yī)些資源放到融資平台，增加資産和(hé)現金流。虧損不虧損無所謂，做(zuò)大資産和(hé)現金流，去(qù)配合兩行(xíng)的(de)貸款發放。
上述地(dì)方政府投融資人士表示，因為(wèi)換屆原因，現在在做(zuò)的(de)項目都是去(qù)年(nián)的(de)老業務。如(rú)果遇到外地(dì)調任，業務普遍都要停3~4個月。盡管如(rú)此，他對于下半的(de)行(xíng)情，還是很樂(yuè)觀。