時代周報記者：謝洋
基建大年(nián)，PPP這艘逾14萬億元體量的(de)龐大船艦或将再次轉變航道(dào)。
10月29日，在由财政部等聯合主辦的(de)“2019年(nián)第五屆中國(guó)PPP發展(融資)論壇”上，财政部副部長(cháng)鄒加怡提及創新PPP融資模式時表示，将探索PPP與專項債的(de)結合，撬動社會投資，發揮協同加力效應；同時創新多元化融資模式，加大中國(guó)PPP基金股權投資力度，鼓勵保險資金參與等。
“ppp已經冷卻了很長(cháng)一(yī)段時間，此次論壇，對于恢複各方對ppp的(de)信心是一(yī)個明确信号。”北(běi)京大嶽咨詢有(yǒu)限公司董事長(cháng)金永祥在接受時代周報記者采訪時表示，“預計未來ppp會産生一(yī)些新的(de)特點，比如(rú)ppp跟專項債的(de)結合。在過去(qù)一(yī)年(nián)多的(de)時間裏，高(gāo)層其實并不是特别支持這麽做(zuò)，但現在看來，未來它們之間的(de)結合可(kě)能是一(yī)種必然的(de)趨勢。”
此前一(yī)天，财政部政府和(hé)社會資本合作中心發布《全國(guó)PPP綜合信息平台項目管理(lǐ)庫2019年(nián)三季度報》顯示，2014年(nián)以來，管理(lǐ)庫項目累計9249個、投資額14.1萬億元；落地(dì)項目累計6039個、投資額9.2萬億元，落地(dì)率65.3%。
其中，貴州、雲南、四川、浙江與河南分别位居投資額前五，合計占入庫項目總投資額的(de)37.2%；從行(xíng)業來看，以交通運輸、市(shì)政工程、城鎮綜合開發、生态建設環境和(hé)環境保護、旅遊5大行(xíng)業為(wèi)主，合計占管理(lǐ)庫項目總投資額的(de)84.3%。
取代浙江，四川升至PPP投資額第三位
财政部政府和(hé)社會資本合作中心數據顯示，今年(nián)前三季度，管理(lǐ)庫淨增入庫項目595個、投資額9134億元；淨增落地(dì)項目1348個、投資額2萬億元。對比去(qù)年(nián)同期數據，2018年(nián)前三季度，管理(lǐ)庫新增項目1152個、投資額1.5萬億元；新增落地(dì)項目1360個、投資額1.7萬億元。
雖然落地(dì)項目的(de)個數與投資額均上升，但與去(qù)年(nián)同期相比，今年(nián)PPP的(de)淨增入庫項目足足減少了557個，下滑率達48.3%。
金永祥向時代周報記者分析指出，今年(nián)以來新增PPP項目減少，落地(dì)項目增加，事實上是因為(wèi)過去(qù)幾年(nián)內(nèi)積累了很多項目，“從2016年(nián)至今，PPP積累的(de)項目數量非常龐大，如(rú)今這些項目都要逐漸落地(dì)。此外，許多項目現在已經進入實施階段，包括績效管理(lǐ)在內(nèi)的(de)合同管理(lǐ)已經成為(wèi)各地(dì)實施機(jī)構面臨的(de)中心工作。”
與此同時，PPP發展亦呈現區域和(hé)領域分化趨勢。
數據顯示，去(qù)年(nián)同期PPP投資額累計排行(xíng)前三的(de)地(dì)區分别是貴州、雲南和(hé)浙江，但自(zì)去(qù)年(nián)三季度以來，四川PPP項目上升迅速，投資額累計增長(cháng)2325億元。截至今年(nián)三季度，管理(lǐ)庫累計投資額排行(xíng)前五的(de)地(dì)區分别為(wèi)貴州、雲南、四川、浙江與河南，分别為(wèi)1.2萬億元、1.1萬億元、1萬億元、9749億元和(hé)9505億元。
時代周報記者梳理(lǐ)發現，過去(qù)五年(nián)中，以貴州、雲南和(hé)四川為(wèi)代表的(de)西南省份一(yī)直是PPP項目的(de)重鎮。2019年(nián)中，基建投資被寄予托底經濟增速的(de)厚望，西南三省也因此一(yī)直保持着較高(gāo)的(de)固定資産投資增速——今年(nián)1-9月份，貴州、雲南、四川的(de)固投同比增速分别為(wèi)5.8%、9.3%和(hé)10%，均高(gāo)于同期全國(guó)平均增速5.4%。
交通銀行(xíng)(5.720, 0.06, 1.06%)金融研究中心首席研究員唐建偉此前接受時代周報記者采訪時指出，中西部地(dì)區基建設施建設的(de)飽和(hé)度相對較低(dī)，因此政府的(de)着力點還是在基建，“從經濟增長(cháng)結構上看，更依賴投資來拉動”。前三季度地(dì)區GDP增速中，上述省份亦名列前茅，分别為(wèi)8.7%、8.8%和(hé)7.8%。
此外，PPP項目的(de)行(xíng)業投向也有(yǒu)所變化。此前，市(shì)政工程、交通運輸和(hé)城鎮綜合開發一(yī)直是PPP項目的(de)重頭戲。截至去(qù)年(nián)三季度，就PPP投資額累計而言，交通運輸占比28.4%，略低(dī)于市(shì)政工程的(de)30.4%，但今年(nián)三季度末的(de)數據顯示，交通運輸以31%的(de)占比在PPP行(xíng)業中位居第一(yī)。
行(xíng)業變化的(de)軌迹與今年(nián)基建的(de)領域投向吻合。國(guó)家統計局數據顯示，今年(nián)1-9月份，鐵路運輸業投資增長(cháng)9.8%，增速回落1.2個百分點；道(dào)路運輸業投資增長(cháng)7.9%，增速加快0.2個百分點。而在發改委今年(nián)已經披露的(de)22個基建項目中，鐵路和(hé)機(jī)場依舊(jiù)是重要組成部分，分别為(wèi)12個和(hé)7個。
中國(guó)人民大學(xué)财政金融學(xué)院副院長(cháng)趙錫軍在接受時代周報記者采訪時指出，從今年(nián)基建投資的(de)資金來源上看，專項債及社會資本(PPP)将是政府融資層面的(de)重要補充。
結合專項債，合力撬動地(dì)方投資
多年(nián)來，城投債、地(dì)方債、PPP等作為(wèi)政府的(de)融資手段，如(rú)潮水般經曆了前後起伏。
自(zì)2017年(nián)下半年(nián)開始，PPP從自(zì)由發展逐漸進入嚴監管時代，金融機(jī)構對PPP的(de)态度逐漸謹慎。2017年(nián)11月10日，财政部發布《關于規範政府和(hé)社會資本合作(PPP)綜合信息平台項目庫管理(lǐ)的(de)通知》、去(qù)年(nián)4月28日，财政部再發《關于進一(yī)步加強政府和(hé)社會資本合作(PPP)示範項目規範管理(lǐ)的(de)通知》。與此同時，多輪PPP項目清庫。
“PPP項目涉及的(de)風險種類多、風險爆發後果嚴重，項目各方應根據項目的(de)實施階段建立長(cháng)期和(hé)動态的(de)公平合理(lǐ)風險分擔機(jī)制。”清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清向時代周報記者表示。
野蠻生長(cháng)的(de)PPP步入冬眠之時，專項債逐步變成地(dì)方政府融資的(de)主要手段。
财政部數據顯示，今年(nián)1-9月，全國(guó)發行(xíng)地(dì)方政府債券41822億元。其中，發行(xíng)一(yī)般債券16676億元，發行(xíng)專項債券25146億元；按用途劃分，發行(xíng)新增債券30367億元(包括新增一(yī)般債券9070億元、新增專項債券21297億元)，發行(xíng)置換債券和(hé)再融資債券11455億元。
在金永祥看來，除了防範債務風險、政策波動等因素外，專項債亦成為(wèi)推進PPP的(de)阻力之一(yī)。“今年(nián)的(de)重頭戲是專項債，在政策競争的(de)情況下，PPP顯然處于不利地(dì)位。例如(rú)允許将專項債券作為(wèi)符合條件的(de)重大項目資本金、也可(kě)以借新還舊(jiù)等，但PPP都不可(kě)以。今年(nián)PPP新增入庫項目投資額同比下滑，也是因為(wèi)部分原先想使用PPP的(de)項目轉向了專項債。”
這也是PPP在部分省份發展較快的(de)原因。以上文提及的(de)西南三省為(wèi)例，“債務相對嚴重的(de)省份，每年(nián)獲批的(de)地(dì)方債額度不多，拉動基建更多地(dì)依靠PPP項目。”金永祥指出。
經濟下行(xíng)壓力加大，拉動地(dì)方投資，專項債與PPP如(rú)何由博弈轉向結合？在财政部主辦的(de)第五屆中國(guó)PPP發展(融資)論壇上，國(guó)務院參事室特約研究員婁洪指出，統籌發揮專項債的(de)資金成本優勢和(hé)PPP的(de)項目管理(lǐ)優勢，可(kě)以解決項目儲備不足、論證不強、管理(lǐ)不精、融資難融資貴等問題，實現優勢互補、促進提質增效。對此，婁洪建議：一(yī)是将專項債作為(wèi)PPP的(de)資本金；二是對項目進行(xíng)合理(lǐ)切塊；三是運用PPP盤活存量資産。
“PPP要經過審批、核準或備案、以及可(kě)行(xíng)性論證等程序，相比之下，使用專項債的(de)規定則沒有(yǒu)那麽嚴格”，金永祥進一(yī)步指出，“PPP和(hé)專項債各有(yǒu)優缺點。專項債融資快，但是過程比較粗糙；PPP運作相對規範，經過這幾年(nián)的(de)發展已經逐漸成熟，能夠在很大程度上提高(gāo)社會效率，有(yǒu)利于科(kē)學(xué)決策，但是融資方面則受政策限制。如(rú)果能把兩者結合起來，将更有(yǒu)利于擴大投資和(hé)穩增長(cháng)。”